毫不夸张地说，当代中国的官员晋升是最令学界着迷的研究领域之一，尽管该研究领域已经硕果累累，但它仍然犹如一座富矿，可供学者们继续挖掘、提炼。文章在县域田野调查的基础上，注意到实践中县域官员考评与主流理论解释所不一致的地方，进而归纳出县域官员考评的两种主要模式——目标管理和政治评价，并对各自的运作特点和功能进行了分析，尤其是指出这种二元评价体系与县域治理环境的相契合性，这对于人们跳出“政治-行政理性化”视角来重新审视当代中国的干部管理和地方治理有一定启发意义。（推荐人：湖南大学，向杨）

专题文章推荐：

“科级天花板”：县域治理视角下的基层官员晋升问题

荣誉称号影响官员晋升的信号机制研究——来自全国文明城市评比的证据

习近平在党的二十大报告中指出：“全面建设社会主义现代化国家，必须有一支政治过硬、适应新时代要求、具备领导现代化建设能力的干部队伍。坚持党管干部原则，坚持德才兼备、以德为先、五湖四海、任人唯贤，把新时代好干部标准落到实处。树立选人用人正确导向，选拔忠诚干净担当的高素质专业化干部，选优配强各级领导班子。坚持把政治标准放在首位，做深做实干部政治素质考察，突出把好政治关、廉洁关。”干部培养和选拔意义重大，直接关系到全面建设社会主义现代化国家事业的顺利推进，尤其是县域基层作为我国国家治理体系的基石，迫切需要建设一支忠诚干净担当的高素质基层干部队伍。

绩效考评是干部评价、选拔的一种重要手段。绩效考评具有三个功能：一是激励功能，即激发干部的工作积极性，这已为众多学者所研究；二是干部分类和选拔的功能，即通过绩效考评发现何种类型的干部具有较强工作能力，这也是识别干部的机制，即识别干部中的先进分子和落后分子；三是工作改进功能，即识别问题，通过考核挖掘某些单位、某些工作领域中的弱项和存在的问题，进而提出改进措施。

绩效考评可以分为目标管理(考核)与政治评价两种方式。所谓目标管理，即上级给下级分派一定量的指标任务，并通过特定的指标体系衡量下级完成指标任务情况的一种考核方式。“目标管理责任制是以指标体系为核心，以责任体系为基础，以考核体系为动力，辐射形成目标管理网络，以期获得最佳行政效能的一套综合管理方法”。目标管理是科层制中最常用的一种考核方式。

所谓政治评价，是指上级领导通过下级完成其重点关注或交付的重要工作任务或关键事项情况评价下级的工作能力。它是领导对下属完成重点工作任务情况的总体评价。政治评价并不涉及具体明确的任务指标，是领导对下属工作能力的一种印象评价。

在基层调研时，发现一个带有普遍性的现象，即各项指标考核繁多，有综合考核、专项考核、月度考核、季度考核、年终考核等，且多存在流于形式的问题，如出现考核分数差别不大、“轮流坐庄”(即首位、末位等某些关键名次由各单位轮流获得)等软考核现象。目标管理在基层发挥的激励作用并没有我们想象得那么大，甚至形成“强激励的软治理”悖论。其他学者的调研也发现，“年度综合考核评价与干部选拔任用的关系较弱。工作考核要转化为干部选拔任用的依据，有点难……考评结果不仅事实上与干部选拔任用只有间接关联，也不应该建立直接关联”。

调研中的发现与学界关于官员晋升锦标赛的研究形成较大反差。政治锦标赛模式强调以经济增长率为核心的量化目标考核绩效是地方官员晋升的主要因素。而田野调查不仅没有发现目标管理考核绩效与官员晋升之间的强关联，甚至对目标管理本身的运行效果产生疑问，也使人们不得不对政治锦标赛理论质疑。这也促使笔者进一步思考“目标管理对于基层官员晋升到底有何意义”“它在县域基层官员评价中到底扮演何种角色”等问题，而这些问题进一步延伸，就是“地方基层官员晋升究竟是由何种因素决定的”。

长期以来，中国地方官员晋升问题一直是学界研究的热点之一。围绕这一问题，学界形成了“关系论”和“绩效论”两种基本观点。

持“关系论”的研究者强调政治关系网络在地方官员晋升中的主导作用。例如，左才研究发现，政治关系网络对于市委书记的晋升产生影响，拥有与省委领导的政治关系网络能够提高其晋升的概率。另有学者运用质性研究方法分析地方官员通过关系运作而获得晋升的过程。

持“关系论”的研究者注意到“地方官员的背景”“政治关系网络”等影响中国地方官员晋升的重要变量，但若将这些变量作为影响甚至决定地方官员晋升的主要因素，恐有失偏颇。如果“关系”果真占主导地位，那么势必导致一些官员会将经营关系网络作为工作的“重心”，而不是将主要心思放在创造政绩上，最终使得各级官员缺乏工作积极性。

与持“关系论”研究者不同，还有一些研究者强调工作实绩尤其是经济绩效在地方官员晋升中的作用，形成了所谓“绩效论”。早在20世纪90年代末，荣敬本等人对县乡压力型体制展开了研究，揭示了目标管理绩效与官员晋升之间的密切关联，认为目标管理是为任命作准备的，下级官员根据组织部门的考核由上级任命，这种考核任命制度由于侧重经济实绩的考核，激发了各级官员发展经济的积极性。压力型体制将经济上的承包责任制引入政治生活，用物质刺激驱动政治过程，使组织和个人为了获得更多的物质满足而去争资源、争名次、争个人升迁。

此后，周黎安进一步扩展了目标管理绩效与地方官员晋升之间关系的研究，并提出官员政治锦标赛理论。政治锦标赛是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，但竞赛标准由上级政府决定，它既可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标。该理论强调绩效任务的可测性、可量化。周黎安认为，中国经济发展成功的奥秘在于“把政府激励搞对”。在政治锦标赛模式下，地方官员为了获得晋升而展开竞争，地方政府发展经济的积极性高涨，这是中国改革开放以来取得经济发展奇迹的重要原因。

尽管周黎安并不是第一个考察中国地方官员晋升与经济绩效之间关系的学者，但他的政治锦标赛理论提出之后，在学界产生了广泛的影响。此后，学界出现了大量关于经济绩效与政治锦标赛方面的研究成果。姚洋和张牧扬利用1994—2008年中国18个省241个城市书记和市长与城市的匹配数据，分析地方官员对地方经济增长的贡献，研究表明个人效应对官员晋升有着十分重要的影响，其重要性且随着官员年龄的增长而加强。王贤彬等人的研究也证实，在省委书记和省长层面，都存在以经济增长为核心的相对绩效考核机制，只是在省长层面显得更加重要，在省委书记层面则相对较弱。沈承城以1992—2018年间的五大经济特区主政官员晋升信息和经济增长数据为基础，分析经济绩效与主政官员晋升之间的关系，结果表明经济特区主政官员任职期间的经济绩效往往比其他要素更能决定其晋升与否。此后，其他一系列研究也揭示了目标管理绩效与地方官员晋升之间存在正相关关系。

“绩效论”除了遭到上述“关系论”者的反对以外，其他一些学者也提出了相反的观点。陶然等人在对中国政绩考核体系进行考察的基础上，对政治锦标赛理论质疑，指出中国并不存在一个从中央到省、从省到地市、从地市到县乡的层层放大的，将政治提拔和经济增长或主要经济指标直接挂钩的考核体系，也没有实证证据表明在省这一级别GDP增长率对中国地方官员的政治提拔具有显著影响。杨其静和郑楠的研究表明经济增长绩效对于地方官员晋升只是一种最低门槛要求，其经验研究没有找到支持晋升标尺赛假说和锦标赛假说的证据。即便真的存在基于经济增长业绩的晋升竞争，那么也只可能是一种非常宽松的晋升资格赛。梅赐琪和翟晓祯的实证研究表明，经济增长绩效与地方官员晋升之间的关联随时间变化而呈现波动性，经济增长绩效并非总是与官员晋升正相关。

上述研究表明，以经济增长率为核心的目标管理绩效在中国地方官员晋升中的作用仍然是一个需要进一步探讨的问题。以周黎安的政治锦标赛理论为代表的研究主张绩效考核是官员晋升的主要条件。这些研究认为，目标管理绩效是上级选拔官员的重要标准。目标管理绩效越优异的官员，越容易得到晋升机会，但实际上，不少研究也表明目标管理考核绩效并不像学界所预设的那样成为决定干部晋升的关键因素。

事实上，目标管理的运行本身也存在一些问题。在目标管理过程中，人际关系网络等各种非正式因素影响了该项制度运行的绩效。在指标任务派发时，下级部门会尽量利用各种关系与上级讨价还价，诉说工作难度，以求降低指标任务额度。在指标任务完成评价时，下级可以通过找关系、“做数字”等方式为自身寻求更有利的考核结果。上级领导还会根据下级工作态度和实际效果等因素予以通融，甚至通过修改上年基数的办法“帮助”下级通过考核。这些非正式的因素不可避免地影响了目标管理的客观性、公平性，从而使得上级完全依据绩效考核结果提拔官员失去正当性基础。

既然关系网络、目标管理绩效都不能构成中国地方官员晋升的主要影响因素，那么究竟什么因素在发挥主要作用呢？笔者调查发现，上级对下级的政治评价是影响官员晋升的重要因素。在政治评价中，上级领导通过下级完成其关注或交付的重要工作任务情况评价下级的工作能力。政治评价虽然体现了下级的工作绩效，但是这种绩效并非依据目标管理而形成的绩效。笔者认为，否定目标管理绩效在官员晋升中的主导作用，并不意味着绩效不重要，而只是说上级衡量绩效的方式和标准存在差异。

在企业管理中，目标管理要求管理者将工作重心放在追求企业整体目标的成功上，以实现企业整体目标为目标。“管理者必须了解根据企业目标，他需要达到什么样的绩效，而他的上司也必须知道应该要求和期望他有什么贡献，并据此评判他的绩效”。由此可见，实施目标管理制度，一是确定和明了企业(组织)的整体目标；二是确定和分配每位管理者(员工)的目标任务，即划分责任，并对管理者进行绩效评价。这与科层制中的员工按照固定岗位职责分工完成分内工作任务的特征有着类似之处。

邓小平指出，在管理制度上要特别注意加强责任制，“任何一项任务、一个建设项目，都要实行定任务、定人员、定数量、定质量、定时间等几定制度”。“要严格考核、赏罚分明。所有的企业、学校、研究单位、机关，都要有对工作的评比和考核，要有学术职称、技术职称和荣誉称号。要根据工作成绩的大小、好坏，有赏有罚，有升有降。这种赏罚、升降必须同物质利益联系起来。总之，要通过加强责任制，通过赏罚严明，在各条战线上形成你追我赶、争当先进、奋发向上的风气”。这为改革开放后我国干部人事制度改革指明了方向。自此，干部工作目标责任制作为一种明确的制度设置被引入中国行政体制，它契合了党和国家将工作重心转移到经济建设上的改革方向。

时至今日，目标管理已经被广泛应用于我国干部人事管理中，形成了一整套构成复杂、运行逻辑严密的制度体系，为广大干部提供了强激励。目标管理侧重常规工作和业务工作的管理。常规工作包括工业发展、招商引资、农业项目、环境保护、基层党建等；常规工作考核内容也可能根据上级要求进行更新调整。业务工作包括报表填写、公文撰写、档案整理等。目标管理既可以针对某个单位(比如乡镇、县直部门)，又可以针对干部个人。目标管理的特征主要有以下三点：

一是周期性。目标管理一般以年度为考核大周期。在年度考核大周期下面，有些考核内容还进一步按季度、按月甚至按周划分小周期。年终时，县级政府对各个乡镇的工作任务目标完成情况进行打分、汇总、排名。年终考核影响到各个乡镇的绩效奖励。

二是流程化。目标管理制度的运行具有一套完整的流程，包括目标任务的确定、派发、完成和评价等环节。具体到县域治理中，目标管理的运行流程一般为：首先，县级政府设定并分派目标任务。这项工作由县考核办负责操作落实。县级政府根据其需要完成的目标任务总量，给各个乡镇分派任务目标。其次，由县级政府及其部门给各个乡镇打分、排名。最后，根据排名顺序决定奖惩等次。排名靠前的给予奖励，落后者则进行责罚。

三是数量化。在传统社会，由于国家能力的不足，难以建立起一套有效的数目字管理体系。这被认为是传统中国发展缓慢的重要原因。现代国家治理的基本特征是标准化、简单化、清晰化。目标管理作为一种数目字管理方式，较好地体现了现代国家治理的基本特征。在目标管理制度运行中，县级政府设定考核分值权重，并按照权重进行量化打分。县级政府通过统一的、标准的量化指标衡量乡镇的工作绩效。考核任务目标可以量化，使得目标管理呈现可见性、简单化、清晰性等特征。上级可以非常直观、清楚地识别目标考核结果名次或等级。

目标管理通过量化评价给下级施加压力，可以在一定程度上推动工作落实。目标管理也是一种识别机制，上级可以通过目标管理发现、识别乡镇工作中的问题，进而优化公共政策。它具有改进决策、完善公共服务的功能。例如，乡镇／部门的领导需要关注目标管理考核结果，因为考核结果关系到乡镇的颜面，关乎乡镇／部门在县级领导中的形象。如果某个乡镇／部门的目标管理考核结果排名常常靠前，至少说明该乡镇／部门各项工作做得较为出色，能够赢得领导的好感；相反，如果某个乡镇／部门的考核结果排名常常居后或垫底，那么就可能在县领导心中留下不良印象。

在评价奖惩方面，目标管理考核结果往往与干部的年终奖、工资待遇挂钩。对于普通干部而言，他们更在意的是经济待遇。因此，普通干部一般比较关心目标管理考核结果。

目标管理考核是一种技术化的考评方式，存在一些缺陷：

一是考核结果的均平化。在实践中，被考核对象的业绩结果差距不大，尤其是前后名次，考核得分往往只有极小差距。考核结果的均平化，滋生出“吃大锅饭”的心态，使得许多干部并不真正关心目标管理考核。考核软化是目标管理的常态。因此，目标管理的激励效果比较有限，难以真正调动干部的工作积极性，而且也很难识别出真正能干大事的、有综合领导能力的干部。

二是考核结果的失准化。目标管理具有很强的技术性。它试图通过各种可计量、可操作的指标和分数衡量被考核对象的业绩，尽量减少考核过程的人为操作空间，然而，这种技术化的目标管理方式同样无法避免人为因素的干扰。被考核对象可以采用各种“策略主义”的方式应对考核。比如，被考核对象通过与考核部门疏通人情关系，将本部门的考核分数尽量提高。最终，目标管理可能异化为被考核者跟考核部门建立的人情关系上，而不是将重点放在如何完成工作任务目标上。考核结果并不能完全反映各单位的业务工作完成情况。尽管上级考核文件在县乡层面得到一定程度的执行，但是这些实际的考核操作可能并没有量化，而更多只是定性考察(如合格与不合格)，相应的考核结果更多也只是与经济奖惩挂钩，却并未涉及政治提拔。

在实践中，尽管目标管理设定了一些明确的量化标准，但是上级部门在评分时仍然具有较大的自由裁量空间。有些治理事务无法通过客观的量化指标衡量，而只能根据上级部门的主观判断予以评分。在此过程中，上级部门的自由裁量空间得以展现，也为被考核对象通过人情关系进行活动提供了可能。因此，技术化、标准化的目标管理虽然试图建立一套客观、准确的评价指标体系，但同样无法避免考核结果的失准。如同研究者指出的那样，“行政科层化的一个矛盾之处，即它越是在责任目标上强调行政效率的提高，就越会在复杂的程序技术设计上付出高昂的成本；越是在考核指标和报表制度上力图规划得细密和周全，就越会显露出技术监管的不充分性，进而就越会使寻租活动工具化和技术化，从而给不同领域的经营活动留出足够的空间”。“多重指标的考核制度虽然有助于在每个指标体系内部实施专项管制，却往往难以规避不同指标间加以操作和转化的行政技巧”。尤其是对某个乡镇／部门工作的目标考核，其考核对象是作为整体的单位，其工作绩效不仅跟主要领导能力有关，还跟单位的基础条件等因素有关。单位整体工作绩效并不能和作为个体的领导干部能力严格对等。如果仅以考核结果评价、提拔干部，就难免失之偏颇。

“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果，事关统揽推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想”。政治素质是党评价和选拔干部的首要标准。党历来高度重视领导干部政治素质的培养。“讲政治”被放在党的干部选拔、培养标准的第一位。局官方网站等在线资源。对于缺失的部分预算支出数据，本文还借助了各省的统计年鉴进行补充。

习近平反复强调：“选什么样的人？就是要坚持好干部标准，把政治标准放在第一位。政治标准是硬杠杠。这一条不过关，其他都不过关。如果政治不合格，能耐再大也不能用……我们今天讲的‘德’，第一位的是政治品德。政治上有问题的人，能力越强、职位越高，危害就越大。”“德包括政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德等，干部在这些方面都要过硬，最重要的是政治品德要过得硬……对我们共产党人来说，修己最重要是修政治道德。我们党对干部的要求，首先是政治上的要求。选拔任用干部，首先要看干部政治上清醒不清醒、坚定不坚定”。“选人用人必须把好政治关，把是否忠诚于党和人民，是否具有坚定理想信念，是否增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’，是否坚决维护党中央权威和集中统一领导，是否全面贯彻执行党的理论和路线方针政策，作为衡量干部的第一标准……政治品德不过关，就要一票否决”。在衡量领导干部政治素质时，需要“看政治忠诚，看政治定力，看政治担当，看政治能力，看政治自律”。

《中共中央关于加强党的政治建设的意见》强调：“党员干部特别是领导干部要加强政治能力训练和政治实践历练，切实提高把握方向、把握大势、把握全局的能力和辨别政治是非、保持政治定力、驾驭政治局面、防范政治风险的能力。”习近平也特别强调在评价和选拔干部时要注重其完成急难险重任务、处理复杂问题等方面的表现。他指出：“考核干部要经常化、制度化、全覆盖，既把功夫下在平时，全方位、多渠道了解干部，又注重了解干部在完成急难险重任务、处理复杂问题、应对重大考验中的表现，既在小事上察德辨才，更在大事上看德识才……要近距离接触干部，看干部对重大问题的思考、对群众的感情、对待名利的态度、为人处世方式、处理复杂问题能力。”

本文就是侧重从领导干部的政治能力角度理解政治评价问题。由此，在本文中，政治评价的主要内容包括领导干部完成中心工作尤其是急难险重任务、攻坚克难的能力以及完成上级组织和领导交办的事情、领导关注的事情的能力。政治评价类似于所谓“依任务提拔”，是上级党委对下级领导干部提供的可信承诺和重要激励。

一是政治性。中心工作、急难险重任务都是上级组织和领导高度关注的事情。上级组织和领导交办、关注的事情，属于下属必须完成的政治任务。政治评价关注下属的责任担当意识，即在关键时刻、在组织需要的时候，下属是否能够挺身而出，为组织和领导分忧。敢于承担责任、为组织和领导分忧的干部，将得到领导的赏识，成为组织上可靠的人。比如，出现赴京上访户，一旦被登记，便面临一票否决的问责风险。此时，如何将上访户劝返就成为摆在主要领导面前的难题。劝返工作不仅耗时费力，而且具有很大风险。劝返成功，可以得到主要领导赞赏；反之，将面临主要领导的责罚。在这一艰巨的政治任务面前，哪位下属能够挺身而出，并成功劝返，就是为主要领导分忧，就更能获得领导赏识。政治评价可以衡量领导干部的政治综合素质，体现领导干部的政治站位。因此，政治评价也是一种识别领导干部的重要机制，上级可以据此识别出谁是“可靠的人”。政治评价的高低，将是领导提拔、选任干部的重要标准。

二是模糊性。与目标管理的高度量化、清晰性不同，政治评价更多是一种主观评价、领导印象，它没有严格的量化指标，因此，政治评价的标准相对模糊。当然，没有严格的量化指标，并不意味着没有评价的标准。对于领导而言，政治评价的标准是较为明确的，即下属是否完成了上级组织托付的任务、领导关注和交办的事情以及完成的质量如何。完成任务与否以及完成任务的质量程度，将决定领导是否对下属满意。如果高质量地完成，那么将获得领导的高度评价；反之，领导将评价其“能力不行”。

三是个体性。与目标管理既针对单位整体又针对干部个体不同，政治评价只针对干部个体。因此，政治评价具有个体性。它是领导对某个特定下属的工作能力、政治素质的评判。组织、领导据此可以决定哪位下属是“可靠的”，哪位下属是“不可靠的”；哪位下属能力强，哪位下属能力弱。

政治评价体现“以事评人”“依任务提拔人”的价值取向。这契合了党选拔干部“能者上、庸者下、劣者汰”的选人用人导向。在重大任务、关键事件中考察领导干部的能力，是组织部门选拔领导干部的主要依据。“就标准而言，组织部门会参考综合考核评价，但他们实际使用的却是‘实绩分析’。‘实绩分析’不等于‘数字评人’，而是更加侧重‘以事评人’。‘以事评人’接近人力资源管理中的关键事件分析法，即重视分析、评估候选人在特定岗位上应对关键事件时的表现。对于担任了主要领导职务的地方党政领导干部来说，重点任务恰恰构成了组织部门判断他们能力的关键事件”。常规的目标管理考核绩效仅作为评价领导干部的参考标准，而关键事件、重点任务的完成情况才是评价和提拔领导干部的主要依据。当然，政治评价也体现了领导与下属之间的人情关系以及下属对领导个人的依附性。政治评价可能会因其主观性、个体性而导致人身依附等弊端。在实践中，需要尽量避免政治评价可能产生的负面影响。

在县域治理中的干部评价体系并非仅有目标管理制度的一元方式，而是目标管理与政治评价相结合的二元体系。目标管理为广大干部提供激励，推动常规工作和业务工作落实落地，并在一定程度上为干部评价选拔提供参考依据。政治评价侧重考察领导干部推动重点任务、关键事项的完成情况，是评价、选拔领导干部的主要依据。县域治理中的二元评价体系，与县域治理中的事务属性、干部结构和干部选拔要求相匹配，二者共同构成县域治理中的干部激励体系。

首先，二元评价体系与基层治理事务属性相匹配。基层治理事务既有常规业务工作，又有重点任务 (关键事项)，包括各种中心工作、急难险重工作、领导关注和交办的事情等。不同的治理事务需要匹配不同的评价标准和激励措施。目标管理主要针对基层常规业务工作进行考核，可以推动常规业务工作的落实落地。而政治评价则主要针对各种重点任务、关键事项。两种评价方式各有侧重，从而与基层治理事务属性结构相匹配。

其次，二元评价体系与基层干部群体结构相匹配。在基层干部群体中，既有领导干部，也有普通干部(或业务干部)。虽然目标管理的考核结果对于领导干部也能产生影响，但是相对而言，它对普通干部的影响更大。普通干部主要从事常规业务工作。目标管理虽有干部选拔的功能，但它更侧重经济激励，关乎普通干部的经济福利待遇。而政治评价则通过对中心工作、急难险重工作和领导交办的事务的考评，把领导干部、有培养潜力的干部识别出来。政治评价跟领导干部经济待遇没有直接关联，它并不为领导干部提供直接的经济激励，它的主要目的是锻炼、培养领导干部。已有研究者的调查表明，“副科级以上的党政领导干部高度认同‘依任务提拔’，但明显不认同‘依绩效提拔’。普通干部则同时认可‘依绩效提拔’‘依任务提拔’两种判断”。例如，2015年，在市县党政正职调查中，有逾八成干部(84%)认为重点任务对他们的职务晋升重要或非常重要，但只有不到一半的受访者(46%)认同综合考核评价的重要性；再如，2017年，在五省地方干部调查中，有81.9%的地方干部认可“依任务提拔”的判断，而认同“依绩效提拔”的只有53.8%。相信上级党委“依任务提拔”的地方干部，相比他们的同事更有可能“无条件执行上级下达的急难险重任务”。这些调查数据证实，领导干部和普通干部在对目标管理考核和重点任务的认知上存在较大差异。领导干部更看重完成上级安排的重点任务的能力，而普通干部更看重目标考核绩效。选拔领导干部主要依据的是完成重点任务的情况，而不是目标管理考核绩效。

最后，二元评价体系与基层干部选拔导向相匹配。对于党委政府而言，既要培养精通业务的普通干部(技术官僚)，又要培养领导能力强、政治素质高的领导干部(政治家)。目标管理侧重对常规业务的考核，可以督促基层干部重视业务工作，熟练掌握业务工作技能，提升业务水平；政治评价则侧重选拔善于完成重点任务的领导干部，为党委政府选拔优秀领导干部提供途径。因此，这种二元评价体系契合了我国干部选拔的要求。二元评价体系并不是割裂的，比如，目标管理考核直接关系到广大普通干部的经济福利待遇。普通干部对领导干部尤其是各单位的一把手也有期待和要求。各单位要争取更好的考核业绩，要解决业务干部的经济待遇问题，如此，广大干部才会更有工作积极性。

对于领导干部而言，他们必须顾及普通干部的要求，尽可能使单位的经济待遇得到改善，让大家获得更多的年终绩效奖。如此，领导干部才更能得到大家的支持。而且，各单位的目标管理考核业绩不能太差，甚至要尽可能争取优秀。这是获得良好的领导印象的重要条件。如果单位在目标管理考核中表现太差，甚至排名倒数，也可能招致上级领导批评。

在一些地方，目标管理被硬化，甚至实行末位淘汰。这迫使各单位高度重视目标管理考核业绩，尽量避免排名末位。目标管理被“硬化”之后，上级就需要真正重视目标管理在领导干部选拔中的作用。对于那些在目标管理考核结果中表现优异的单位的领导干部(主要是一把手)，就应该予以重用；否则，上级的人事任免就难以服众，还会挫伤领导干部的积极性。因此，目标管理是否成为上级选拔领导干部的主要标准，需要视目标管理本身是否硬化而论。若目标管理被软化，甚至流于形式，那么上级将目标管理绩效作为选拔干部的标准，将难以选拔到真正具有较强领导能力、较高政治素质的领导干部。若目标管理被硬化，那么上级就应该为在目标管理考核中表现优异的领导干部提供更多的晋升机会。此时，才可以视目标管理为官员获得晋升机会的主要标准。目标管理并不像许多学者所预设的那样，总是作为官员晋升的主要或唯一标准。

总之，在中国地方官员晋升问题上，本文既不赞同“关系论”，也不赞同基于目标管理考核的“绩效论”。“关系论”注意到了地方官员晋升的政治关系网络因素，但地方官员晋升显然不能都归结为关系因素。同时，地方官员晋升也并不像政治锦标赛理论所预设的那样总是以目标管理考核绩效为主导标准。笔者认为，中国地方官员晋升确实存在绩效导向的问题，绩效考核是政府激励的重要手段，但所谓的绩效并不是目标管理考核的绩效，而是政治评价，即依重点任务完成情况和能力进行官员选拔。

常规的目标管理考核与领导的政治评价，共同构成了县域治理中的二元评价体系。常规考核以常规业务工作为主要内容，是对一个单位的整体性考核，具有问题识别与问题解决功能，但由于具有技术化特征，容易滋生制造数字等弊病，在识别真正有能力的干部方面有一定的局限性。政治评价以中心工作、急难险重任务和领导交办的事情为主要内容，是对干部核心能力的考核，具有识别和选拔领导干部的功能。二元评价体系与基层治理事务类型、干部群体结构和干部选拔体系相匹配。二元评价体系不是割裂的，而是相互结合的，二者需要保持一定平衡。这种二元评价体系契合了中国治理体制和干部选拔培养的需求。